網(wǎng)上投稿
2021年8月25日下午，上海市第十五屆人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議表決通過了《上海市城市更新條例》（以下簡(jiǎn)稱“《更新條例》”），并于9月1日正式施行。這部《更新條例》的出臺(tái)，在上海城市更新法規(guī)政策體系中處于什么樣的地位？它的內(nèi)在理念是什么？和本市之前的政府規(guī)章、政策文件及其它城市的城市更新法規(guī)相比，又有哪些亮點(diǎn)特色？本文將從《更新條例》的體系、理念、可復(fù)制的行動(dòng)模式、保障等角度進(jìn)行詳細(xì)地分析和解讀。
一、體系：上海首部有關(guān)城市更新的地方性法規(guī)
在《更新條例》出臺(tái)之前，上海有關(guān)城市更新的規(guī)定主要為2015年的《上海市城市更新實(shí)施辦法》（滬府發(fā)[2015]20號(hào)文）、2017年的《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》（滬規(guī)土資詳[2017]693號(hào)文）及《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見》（滬府發(fā)[2017]50號(hào)文）等地方規(guī)范性文件。
作為高度城鎮(zhèn)化的超大型城市，上海的城市建設(shè)發(fā)展模式已經(jīng)進(jìn)入到從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升、從大規(guī)模的增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量更新為主的新階段。20號(hào)文、693號(hào)文等規(guī)范性文件的很多規(guī)定已漸漸落后城市的更新迭代，無法應(yīng)對(duì)和滿足新階段下的城市更新發(fā)展要求。同時(shí)，這些文件效力等級(jí)多數(shù)為地方政府規(guī)章，沒有一個(gè)地方性法規(guī)級(jí)別的規(guī)定，上海城市更新法規(guī)政策體系建設(shè)很不完善。2021年1月27日，上海市第十五屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議批準(zhǔn)通過了《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱“《綱要》”）。在《綱要》中，城市更新被提及12次，其中重點(diǎn)提出要“完善城市更新法規(guī)政策體系”。
此次通過的《更新條例》是上海首部有關(guān)城市更新的地方性法規(guī)，也是繼深圳之后，全國(guó)范圍內(nèi)的較早出臺(tái)有關(guān)城市更新的地方性法規(guī)。它的出臺(tái)改變了上海在城市更新領(lǐng)域無地方性法規(guī)的局面，初步完成了《綱要》所提出的“完善城市更新法規(guī)政策體系”要求，也讓新階段之下的上海城市更新工作有了法規(guī)的指引。
二、理念： “人民城市“貫穿始終的《更新條例》
《更新條例》共有五章六十四條，篇幅略多于滬府發(fā)[2015]20號(hào)文及滬規(guī)土資詳[2017]693號(hào)文之和，部分內(nèi)容來自于20號(hào)文及693號(hào)文。但《更新條例》并非20號(hào)文及693號(hào)文的簡(jiǎn)單繼承，大部分內(nèi)容是根據(jù)上海城市更新新階段的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要而新增的。相較于20號(hào)文及693號(hào)文，《更新條例》最大的繼承和發(fā)展在于將“人民城市“理念貫穿于全篇始終?！陡聴l例》第一條開宗明義便規(guī)定城市更新要” 踐行人民城市重要理念“，這一理念也貼合了《中共上海市委關(guān)于深入貫徹落實(shí)“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，譜寫新時(shí)代人民城市新篇章的意見》的精神。
（一）《更新條例》將“人民城市人民建“落到實(shí)處
如前文所述，上海的城市更新正從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升，內(nèi)涵提升最重要的力量不在政府部門，而在于人民群眾?！陡聴l例》在條文設(shè)置上就規(guī)定了大量人民參與城市更新、城市建設(shè)的條款，部分舉例如下：
1．城市更新專家委員會(huì)制度
城市更新專家委員會(huì)制度是《更新條例》新設(shè)定的一個(gè)制度，根據(jù)《更新條例》第八條、第十八條、第二十四條等條款的規(guī)定，由各行各業(yè)的專業(yè)人士所組成的專家委員會(huì)在城市更新計(jì)劃、指引、方案的編制過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。如城市更新計(jì)劃需經(jīng)專家委員會(huì)評(píng)審、城市更新指引應(yīng)當(dāng)聽取專家委員會(huì)和社會(huì)公眾的意見、區(qū)域更新方案應(yīng)附專家委員會(huì)的采納情況和說明等等。
2．城市更新公眾參與機(jī)制
城市更新公眾參與機(jī)制是《更新條例》對(duì)滬府發(fā)[2015]20號(hào)文所進(jìn)行的發(fā)展和完善。20號(hào)文僅規(guī)定了城市更新區(qū)域評(píng)估階段的公眾參與，而根據(jù)《更新條例》第九條的規(guī)定，公眾在城市更新活動(dòng)的全流程都可參與，并明確規(guī)定了公眾參與城市更新活動(dòng)的四項(xiàng)權(quán)利，即知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
3．零星更新制度
根據(jù)《更新條例》的規(guī)定，城市更新活動(dòng)主要由市、區(qū)人民政府遴選的更新統(tǒng)籌主體負(fù)責(zé)。但同時(shí)設(shè)置特殊的零星更新制度，根據(jù)該制度，零星的更新項(xiàng)目不需要遴選更新統(tǒng)籌主體，可由物業(yè)權(quán)利人直接實(shí)施，且物業(yè)權(quán)利人還可與市場(chǎng)主體合作進(jìn)行實(shí)施。零星更新制度充分體現(xiàn)了“人民城市人民建“的理念。
人民城市人民建不僅僅是一句口號(hào)，《更新條例》通過城市更新專家委員會(huì)制度、城市更新公眾參與機(jī)制、零星更新制度等一個(gè)個(gè)具體的規(guī)定，將人民城市人民建的理念實(shí)實(shí)在在地納入到法規(guī)之中，充分保證了人民參與城市更新的權(quán)利。
（二）《更新條例》體現(xiàn)“人民城市為人民”的理念
“人民城市“的另外一層理念是”人民城市為人民“，《更新條例》從城市更新的原則，計(jì)劃、指引、方案的編制，城市更新的實(shí)施等方面都體現(xiàn)了”人民城市為人民“的理念。
1．“綠色低碳”、“民生優(yōu)先”等原則的創(chuàng)設(shè)
“綠色低碳”、“民生優(yōu)先”是《更新條例》新創(chuàng)設(shè)的城市更新兩大原則，實(shí)際上在滬府發(fā)[2015]20號(hào)文中，也有體現(xiàn)綠色、低碳、民生等方面的內(nèi)容，但并沒有將其納入到原則的高度。《更新條例》將“綠色低碳”、“民生優(yōu)先”提至原則的高度，也體現(xiàn)了政府在城市更新的新階段下，造福人民的決心。
2．公共利益貫穿城市更新始終
經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)，“公共”二字在《更新條例》中被提起高達(dá)25次，公共利益貫穿上海城市更新活動(dòng)的始終。如《更新條例》第二條規(guī)定城市更新要加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)，第十四條規(guī)定公共服務(wù)設(shè)施薄弱的區(qū)域優(yōu)先考慮更新，第二十二條規(guī)定編制規(guī)劃實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)確保公共利益，第二十八條規(guī)定城市更新活動(dòng)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先對(duì)公共服務(wù)設(shè)施提升和改造、加強(qiáng)公共停車場(chǎng)（庫(kù)）建設(shè)，第三十六條規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)安排資金對(duì)涉及公共利益的城市更新項(xiàng)目予以支持等等。
無論是“綠色低碳”、“民生優(yōu)先”等原則的創(chuàng)設(shè)，還是公共利益貫穿城市更新始終，都彰顯了上海城市更新要“人民城市為人民”的決心。
三、模式：城市更新指引、行動(dòng)計(jì)劃、實(shí)施三位一體
相比深圳城市更新項(xiàng)目的如火如荼，上海的城市更新項(xiàng)目一直以來并沒有那么火熱。一方面是因?yàn)樯钲诘某鞘懈率菑V義概念上的城市更新，范圍更廣，而上海的城市更新則是狹義上的城市更新，僅限于建成區(qū)內(nèi)改善城市空間形態(tài)和功能；另一方面則是因?yàn)樯钲谟幸惶讟?biāo)準(zhǔn)可復(fù)制的城市更新行動(dòng)模式，即從城市更新單元計(jì)劃制定——城市更新單元規(guī)劃編制——城市更新實(shí)施主體確認(rèn)——原有建筑物拆除和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬注銷登記——國(guó)有建設(shè)用土使用權(quán)出讓——開發(fā)建設(shè)——回遷安置，而在上海，在《更新條例》出臺(tái)之前，無論是滬府發(fā)[2015]20號(hào)文還是滬規(guī)土資詳[2017]693號(hào)文，都缺乏標(biāo)準(zhǔn)可復(fù)制的行動(dòng)模式的規(guī)定
有鑒于此，2021年初的《綱要》明確提出上海要“探索城市有機(jī)更新中的實(shí)施路徑、推進(jìn)方式和資源利用機(jī)制，形成可復(fù)制的城市更新行動(dòng)模式”。新出臺(tái)的《更新條例》在20號(hào)文和693號(hào)文的基礎(chǔ)上，確定了一套標(biāo)準(zhǔn)可復(fù)制的城市更新行動(dòng)模式，即指引、行動(dòng)計(jì)劃、實(shí)施三位一體的行動(dòng)模式，這也讓上海城市更新項(xiàng)目的活躍成為了可能。具體行動(dòng)模式如下圖：
（一）指引、行動(dòng)計(jì)劃、區(qū)域更新方案編制的差異
根據(jù)《更新條例》所確定的城市更新行動(dòng)模式，在城市更新活動(dòng)中會(huì)涉及到最為重要的指引、行動(dòng)計(jì)劃、區(qū)域更新方案的編制，三份文件的編制不僅有先后順序，在編制主體、內(nèi)容、審核發(fā)布流程等方面皆所不同，具體如下表：
名稱 |
編制主體 |
必備內(nèi)容 |
審核發(fā)布流程 |
|
《城市更新指引》 |
市規(guī)劃資源部門會(huì)同其它各部門 |
應(yīng)當(dāng)明確城市更新的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、實(shí)施策略、保障措施等內(nèi)容，并體現(xiàn)區(qū)域更新和零星更新的特點(diǎn)和需求。編制城市更新指引過程中，應(yīng)當(dāng)聽取專家委員會(huì)和社會(huì)公眾的意見。 |
市人民政府審定后向社會(huì)發(fā)布，并定期更新。 |
|
《城市更新行動(dòng)計(jì)劃》 |
區(qū)人民政府。如跨區(qū)，由市人民政府指定 |
應(yīng)當(dāng)明確區(qū)域范圍、目標(biāo)定位、更新內(nèi)容、統(tǒng)籌主體要求、時(shí)序安排、政策措施等。 |
更新行動(dòng)計(jì)劃經(jīng)專家委員會(huì)評(píng)審后，由編制部門報(bào)市人民政府審定后，向社會(huì)公布。 |
|
《區(qū)域更新方案》 |
（1）更新統(tǒng)籌主體編制 （2）零星更新項(xiàng)目，由物業(yè)權(quán)利人編制。 |
規(guī)劃實(shí)施方案、項(xiàng)目組合開發(fā)、土地供應(yīng)方案、資金統(tǒng)籌以及市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)要求等內(nèi)容。 |
更新統(tǒng)籌主體應(yīng)當(dāng)將區(qū)域更新方案報(bào)所在區(qū)人民政府或者市規(guī)劃資源部門，并附具相關(guān)部門、專家委員會(huì)和利害關(guān)系人意見的采納情況和說明。區(qū)人民政府或者市規(guī)劃資源部門論證后予以認(rèn)定，并向社會(huì)公布。 |
|
（二）更新統(tǒng)籌主體的遴選規(guī)則
除零星更新項(xiàng)目由物業(yè)權(quán)利人自行實(shí)施外，更新統(tǒng)籌主體是整個(gè)城市更新行動(dòng)模式中最重要的一個(gè)主體之一，也是城市更新項(xiàng)目能否順利開展下去的關(guān)鍵。根據(jù)《更新條例》第二十條的規(guī)定，它主要是由市、區(qū)人民政府按照公開、公平、公正的原則進(jìn)行遴選，具體的遴選機(jī)制尚未出臺(tái)。需要注意的是，如屬于歷史風(fēng)貌保護(hù)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、市政基礎(chǔ)設(shè)施整體提升等情形的，市、區(qū)人民政府也可以指定更新統(tǒng)籌主體。
（三）公有舊住房征收的處理模式
解決和破解城市更新搬遷難的問題，是每一個(gè)城市在進(jìn)行城市更新時(shí)都不得不面對(duì)的問題，不同于深圳的“個(gè)別征收+行政訴訟”制度，上?！陡聴l例》則是根據(jù)多年來積累的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)公有舊住房采取調(diào)解、決定、申請(qǐng)執(zhí)行模式，具體如下圖：
四、全面的城市更新保障措施
《更新條例》在20號(hào)文和693號(hào)文的基礎(chǔ)上，增設(shè)城市更新的保障章節(jié)，該章節(jié)共有15條，接近占整個(gè)《更新條例》的四分之一的篇幅，從資金支持、稅收優(yōu)惠、用地指標(biāo)、土地政策支持、公房承租權(quán)等多方面多渠道地保障城市更新項(xiàng)目的健康有序開展。具體如下：
五、小結(jié)
作為高度城鎮(zhèn)化的超大型城市，上海的城市建設(shè)發(fā)展模式已經(jīng)進(jìn)入到從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升、從大規(guī)模的增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量更新為主的新階段。在這樣一個(gè)新的階段，出臺(tái)效力級(jí)別較高的地方性法規(guī)《更新條例》，無疑對(duì)上海城市更新法規(guī)政策體系的建設(shè)和完善起到積極的推動(dòng)作用；《更新條例》貫穿始終的“人民城市人民建，人民城市為人民”理念也彰顯了上海城市更新要“人民城市為人民”的決心；《更新條例》按照城市更新指引、行動(dòng)計(jì)劃、實(shí)施三位一體的規(guī)定，也給了上海城市更新提供了標(biāo)準(zhǔn)可復(fù)制的行動(dòng)模式，從而促進(jìn)城市更新更好的發(fā)展；資金支持、稅收優(yōu)惠、用地指標(biāo)、土地政策支持、公房承租權(quán)等多方面多渠道地城市更新保障措施也利于推動(dòng)城市更新項(xiàng)目健康有序地開展。
隨著條例的出臺(tái)，上海城市更新的大幕即將拉開。城市更新也將成為上海律師新增業(yè)務(wù)的風(fēng)口，政府、物業(yè)權(quán)利人、投資主體等在城市更新項(xiàng)目實(shí)施中都需要專業(yè)律師提供專業(yè)法律服務(wù)。上海的律師應(yīng)抓緊學(xué)習(xí)、研究城市更新條例，在項(xiàng)目實(shí)施中探索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提升專業(yè)服務(wù)能力。
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號(hào)
