【摘  要】相較于民事訴訟和刑事訴訟證明標準的確定性，行政訴訟證明標準并沒有被明確規(guī)定于法律中，行政程序下涉及虛開違法行為的稅法證明標準和舉證責任分配問題也須進一步研究和討論。本文對行政訴訟的證明標準及行政程序證據(jù)制度的舉證責任進行深入分析，并對涉及虛開違法行為的稅法證明標準和舉證責任進行類型化討論，旨在系統(tǒng)分析和界定稅務證明標準和舉證責任分配，為納稅人依法納稅提供理論指導和行動指南。 

【關鍵詞】證明標準 虛開行為 認定標準 主觀故意 可變因素 已證實虛開通知單 舉證責任

 

在行政執(zhí)法證據(jù)規(guī)則中，證明責任問題是核心問題。需要強調(diào)的是，行政行為的執(zhí)法證據(jù)規(guī)則并不等同于行政訴訟證據(jù)規(guī)則，行政程序與行政訴訟程序在本質上是不同的。我國長期堅持行政訴訟法上的證據(jù)規(guī)則體系，如“舉證責任倒置”規(guī)則，雖然在實踐中，舉證責任的要求在司法層面有所平衡，但這一規(guī)則本身增加了行政機關的執(zhí)法成本。從行政執(zhí)法的角度，需要跳出這一誤區(qū)，確立誰離“真相”證據(jù)近、誰承擔更多舉證責任的原則。

一、  我國現(xiàn)行的行政訴訟證明標準

證明標準是指證明主體為了實現(xiàn)其證明目的，在證據(jù)的質和量上應達到的程度，根據(jù)法律的相關規(guī)定，只有達到證明標準才能夠認定相關事實。與民事訴訟和刑事訴訟不同，行政訴訟證明標準調(diào)整的行政行為范圍和類型更加復雜，不能進行簡單歸類，是區(qū)別于民事訴訟的高度蓋然性以及刑事訴訟排除合理懷疑的證明標準。

行政訴訟證明標準應從以下幾個方面來理解：（一）從當事人的角度：行政訴訟證明標準首先是行政訴訟當事人履行舉證責任、證明其訴訟主張成立的標準，它與行政訴訟主體、舉證責任、訴訟主張和訴訟后果緊密聯(lián)系。（二）從審判人員角度：行政訴訟證明標準是法官對行政訴訟當事人證明的案件事實形成確信的標準。當事人是否切實履行了其舉證責任，最終的衡量標準是法官是否被說服，是否形成了內(nèi)心確信。（三）行政訴訟證明標準是法官在審理行政訴訟中，主觀理念正確認識客觀事實的必然要求。

人民法院在行政訴訟中奉行全面審查原則，根據(jù)《行政訴訟法》（2017年修訂）第69條規(guī)定,人民法院依法享有對行政機關錯誤事實認定的變更權。在證明對象上，行政訴訟證明對象包括以下三大方面：一是被訴行政行為實體性事實，二是被訴行政行為程序性事實，三是行政訴訟程序性事實。至于具體的行政程序證明標準，并沒有相對統(tǒng)一或者完整的法律法規(guī)進行確認，也導致在具體案件處理上，人民法院的判決存在一定差異性。

而關于行政訴訟證明標準，我國也沒有直接而明確的系統(tǒng)規(guī)定內(nèi)容，散見于各個文件中。根據(jù)《行政訴訟法》（2017年修訂）第69條規(guī)定 “行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求”和89條第一款第一項規(guī)定“原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定”，從中不難得出，我國行政訴訟證明標準為事實清楚、證據(jù)確鑿，這一標準具體要求為：定案證據(jù)確鑿并以查證屬實；證據(jù)與案件主要事實之間的不存在明顯矛盾；得出的結論具有唯一性，且不具備其他可能性。

在司法實踐上，追求法律真實標準已經(jīng)充分運用到各類司法判決中。根據(jù)《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第53條規(guī)定“人民法院裁判行政案件，應當以證據(jù)證明的案件事實為依據(jù)”以及第54條“法庭應當對經(jīng)過庭審質證的證據(jù)和無需質證的證據(jù)進行逐一審查和對全部證據(jù)綜合審查，遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經(jīng)驗，進行全面、客觀和公正地分析判斷，確定證據(jù)材料與案件事實之間的證明關系，排除不具有關聯(lián)性的證據(jù)材料，準確認定案件事實”。標志著我國司法者對事實真相的追求由“客觀真實”向“法律真實”過渡，并且把大陸法系自由心證傳統(tǒng)引入到了證據(jù)評價程序中，使得我國有關行政訴訟證明標準的制度規(guī)定日趨完善。

二、我國當前的行政程序證據(jù)證明標準

行政程序證據(jù)的證明標準應當依據(jù)行政行為性質的不同而采用不同的標準。一般認為，行政程序證據(jù)的證明標準可以分為以下幾種：

（1）排除合理懷疑標準

這是一個要求程度較高的標準，接近于“事實清楚、證據(jù)確鑿”，大致是100%的程度。此標準一般適用于限制人身自由的行政處罰或者強制措施、責令停產(chǎn)停業(yè)和吊銷證照等對行政相對人人身或者財產(chǎn)權益有重大影響的行政案件（包括實體和程序性事實），這一標準已經(jīng)十分接近刑事舉證責任的標準。

（2）比較嚴格的占優(yōu)勢蓋然性標準

比較嚴格的蓋然性標準應該是行政機關有效率地認定事實可能達到的程度，大致是80%-90%的程度。該標準的特點是不排除其他合理的可能性，與占優(yōu)勢蓋然性標準相比，必須有明顯的“差別”或“優(yōu)勢”。

（3）占優(yōu)勢的蓋然性標準

這是公認的民事訴訟的證明標準，是一方當事人證據(jù)的證明力及證明的案件事實比另一方當事人更具有可能性，理由更充分，大致是50%-80%的程度。占優(yōu)勢的蓋然性標準是行政程序的一般證明標準，適用于絕大多數(shù)行政案件。如行政裁決、行政確認、行政許可等。

（4）合理可能性標準

合理可能性是指有一定的根據(jù)或達到一定的程度的可能性，并不要求有充分確實的證據(jù)，這種可能性為50%以下。實踐中，合理可能性標準主要適用于行政執(zhí)法人員在證據(jù)尚不充分的條件下做出的行為，因為他們內(nèi)心形成一種確信——有存在違法事實的可能。如在調(diào)查案件過程中，經(jīng)行政負責人批準，可以采取一些臨時性強制手段或證據(jù)保全措施。

 

三、我國稅務發(fā)票管理的認定標準及可變因素

（一）  稅務機關發(fā)票管理中的認定標準

在稅務機關的行政執(zhí)法行為中，鮮少發(fā)生嚴重的損益性行政處罰及其他涉及相對人人身、財產(chǎn)自由的負擔性行政行為，而需要采用排除合理懷疑的證明標準?；谏鐣怖娴钠胶饧靶姓袨樽非笮实膬r值，絕大多數(shù)涉稅案件可以采用比較嚴格的占優(yōu)勢蓋然性標準及占優(yōu)勢的蓋然性標準，對舉證責任的分配也需要結合整體稅收征管能力、稅務機關取證權限的大小進行分析。

行政機關對納稅義務人的抵扣認證是一種授益性的行政確認。因此，在現(xiàn)有征管能力的基礎上，可能更多采用第三種占優(yōu)勢的蓋然性證據(jù)標準，納稅人應提供相應的證據(jù)組合，即真實的發(fā)票進行確認，同時留存相關的資料備查。而從對企業(yè)利益的影響來看，對抵扣權的不予確認或者撤銷應當采用第二種比較嚴格的占優(yōu)勢的蓋然性標準證據(jù)標準，稅務機關根據(jù)《已證實虛開通知單》或者其他證據(jù)，對抵扣權不予確認或者撤銷確認。

（二）  我國稅務發(fā)票管理的兩大可變因素

我國行政訴訟證明標準存在著兩大可變因素，同樣在稅務發(fā)票管理上也存在兩大變化要素。其一，同一案件類型和同一性質的稅務發(fā)票管理行為的證明標準不是固定不變的，會隨著涉及法益以及司法理念和價值的變化而發(fā)生變化。即同一案件類型和同一性質的稅務發(fā)票管理行為項下也會包含不同的證明標準。如在涉票行政處罰案件中，依據(jù)簡易程序做出的行政處罰案件與依據(jù)一般程序做出的數(shù)額巨大的行政處罰案件對證明標準的要求存在著差異。

其二，即使是在同一標準項下，針對每個涉票案件的特殊性，也會呈現(xiàn)為高、中、低不同強度的證明要求，這也符合“針對個案情形不同、證據(jù)證明要求有所區(qū)別”的理論假設。

在涉票案件的司法實踐上，法官需要根據(jù)涉票案件中行政行為性質、行政程序依據(jù)、所涉法益、司法理念和價值等發(fā)生改變，結合自認、事實推定等訴訟規(guī)則的介入，對行政訴訟證明標準的適用有所提高或降低，而不是機械地套用，從而最大限度實現(xiàn)行政訴訟證明標準公正性和靈活高效性的統(tǒng)一，但是從另外一個角度來看，即使存在案件判決差異，后續(xù)也會基于“類案同判”的要求來縮小判決結果差異。

四、涉及虛開違法行為的行政程序證據(jù)證明標準

（一）涉及虛開違法行為的具體類型

1. 虛出不虛進型：僅為他人虛開發(fā)票，不為自己虛開發(fā)票或讓他人為自己虛開發(fā)票的行為。虛出不虛進型按“票源”又可分為暴力型虛開和富余票型虛開。

2. 虛進不虛出型：讓他人為自己或自己為自己虛開發(fā)票，取得進項稅額抵減銷項稅額達到少繳增值稅的目的；同時虛增成本費用，列支企業(yè)所得稅稅前扣除項目，從而偷逃企業(yè)所得稅。

3. 虛進又虛出型：以空殼企業(yè)為平臺通過虛構交易或以部分真實經(jīng)營業(yè)務掩蓋部分虛假業(yè)務，讓他人為自己虛開發(fā)票、自己為自己虛開發(fā)票取得進項稅額后，又為他人虛開發(fā)票。

4. 特殊虛開：主要是指關聯(lián)公司在沒有真實經(jīng)營業(yè)務的情況下循環(huán)開具發(fā)票、相互開具發(fā)票或不將所開具發(fā)票相關聯(lián)次交給受票方。在開具發(fā)票活動中未收付手續(xù)費，開具發(fā)票的目的主要用于做大規(guī)模、粉飾報表或融資等。

（二）虛開發(fā)票中對開票方查處的證明標準

隨著簡政放權的落實推進，一般納稅人的資格登記和增值稅專用發(fā)票領用的程序大大簡化。在此背景下，部分虛開方大量暴力虛開后直接走逃。這給稅務機關的查證和案件處理帶來極大難度，而移交公安偵查的涉嫌虛開案件，又面臨最為嚴苛的刑事程序證據(jù)標準——“排除合理懷疑”，真正能追逃、查證、判刑的少之又少。

2013年，羅某作為X公司的法人代表和M公司的實際控制人，為了得到D公司資金，虛構交易，利用Y公司為X公司虛開發(fā)票。稅務機關在處理中認為，Y公司為X公司虛開的發(fā)票，不得抵扣增值稅進項稅額，應補繳稅款并加收滯納金。根據(jù)《稅收征管法》第63條，對X公司購買發(fā)票虛假申報的行為，按偷稅行為處以一倍罰款。鑒于X公司的行為涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票，稅務機關將案件移送公安機關。然而，在二審判決中，法院撤銷了一審判決中羅某等人構成虛開增值稅專用發(fā)票罪的判決，二審認定：虛開要求主觀上有為自己或他人騙取國家稅款的目的，且其虛開行為在客觀上造成了國家稅款損失的后果。該案開具專用發(fā)票的行為不存在任何貨物購銷或應稅服務等經(jīng)營行為，因此不存在向國家繳納稅款的事實基礎，并未造成稅款損失也因此不構成虛開專用發(fā)票罪。但該行為侵犯了國家對增值稅專用發(fā)票的管理制度，最終判羅某非法購買增值稅專用發(fā)票罪。

這一判例揭示了司法審判領域認定標準與稅務行政標準存在差異所產(chǎn)生的沖突，其本質在于當前的稅務行政規(guī)則中，事實上是以虛開的行為作為追繳稅款和處罰的依據(jù)，并未對稅收征納關系的行政法基礎進行分析。

本案中，司法判決已經(jīng)認定X公司與D公司在“不存在任何貨物購銷或應稅服務等經(jīng)營行為”情況下開具增值稅專用發(fā)票，此行為完全符合《發(fā)票管理辦法》第22條，即虛開發(fā)票的特征。然而刑事判決同時認定，雖然當事人有虛開行為，但實際并不產(chǎn)生納稅義務。換句話說，納稅人的納稅義務來源于交易行為而不是發(fā)票開具行為。正是因為這一根本性的判斷，導致稅務稽查局依據(jù)《稅收征管法》和《發(fā)票管理辦法》作出的行政處罰的合法性遭到了質疑。換句話說，如果一項行為并不產(chǎn)生納稅義務，對其進行追繳或者課以以稅款金額為基礎的處罰就可能存在法理依據(jù)不足的問題。對開票方稅務處理的本質是對發(fā)票管理行政法要素進行分析的過程，需要合理區(qū)分行政管理職能和行政征收之間的關系。

從整體上看，上述兩個稅收文件采用了明顯優(yōu)勢證據(jù)（即蓋然性）證明標準作為行政行為的依據(jù)。這一證明標準介于刑事案件的排除合理懷疑和民事案件的占優(yōu)勢的蓋然性證明標準之間，與行政案件對于公共利益和個人利益影響的程度高于民事案件而低于刑事案件的地位相一致，解決了基層稅務機關長久以來對暴力虛開企業(yè)以及對受票方企業(yè)接受異常憑證檢查時取證難、處理難的痛點問題，使得行政案件的定性兼顧了公平和效率原則。但該文件也引發(fā)了一定的爭議，甚至引起一些行政復議和行政訴訟案件，其原因就在于司法層面。有部分司法機關從嚴格行政證明責任，維護納稅人權益的角度出發(fā)，在相關舉證責任僅由稅收文件規(guī)定的情況下堅持采用高度蓋然性的標準進行虛開的認定，由于行政和司法的證明標準不一致，稅務機關認定的虛開案件可能因為舉證不足而得不到司法機關的認可。

（三）  虛開發(fā)票中對收票方查處的證明標準

實踐中，對當事人取得委托方發(fā)函協(xié)查的發(fā)票，大多數(shù)稅務機關最為簡單的處理路徑就是適用《國家稅務總局關于納稅人善意取得虛開的增值稅專用發(fā)票處理問題的通知》（國稅發(fā)〔2000〕187號）（以下簡稱：187號文）進行定性和處理。即使企業(yè)提供了詳實的證據(jù)證明其購進貨物的業(yè)務是真實發(fā)生的，也已經(jīng)完整支付了相應的款項，但僅因上游企業(yè)開具的發(fā)票因為各種原因被認定為虛開，其就要被剝奪進項抵扣的權利，特別是當涉及的進項稅額金額特別巨大的情況下，部分稅務機關還要求進行所得稅處理，實際上是行政機關將稅收流失的責任加諸于受票方企業(yè)，導致稅企矛盾凸顯，引發(fā)行政復議和行政訴訟。

187號文存在的問題在于：如果認定交易方是善意，就意味著承認交易存在真實的基礎且受票方并無明顯過錯，在此情形下不允許善意取得方抵扣進項稅金事實上是轉嫁了稅收征管責任，對納稅人抵扣權的保護存在瑕疵，亟需新的法律規(guī)范來加以調(diào)整。

有基于此，針對收票方的不同行為類型，可以根據(jù)以下兩種標準做出判斷：

一是在銷項真實的情況下，如果接受虛開的增值稅專用發(fā)票用以抵扣稅款，本質是逃稅，現(xiàn)行法律對逃稅已有非常嚴厲的規(guī)制，按照《稅收征管法》相關要求進行處罰即可。如果其銷項是虛開，那么其同時接受虛開開具可以被認定為為了掩蓋對外虛開的幫助行為，將接受虛開作為加重情節(jié)予以考慮。如果接受了虛開還處于留抵狀態(tài)，那么根據(jù)具體情況，在刑事程序中定性為虛開預備或逃稅預備。

二是對純粹接受虛開的情況，區(qū)分主觀意圖以及是否存在客觀交易，在行政程序中，視情形責令轉出進項稅金；對介紹他人開具的行為，按照行為人所起的作用可參照虛開的處罰規(guī)定，從比例化的角度出發(fā)，從輕或減輕處罰。

五、涉及虛開違法行為的其他重要事項

（一）《已證實虛開通知單》的法律定性

《稅務事項通知書》是稅務行政工作中最為常見的一種文書形式，由稅務機關在通知納稅人繳納稅款、滯納金，要求行政相對人提供有關資料，辦理有關涉稅事項時大量使用。根據(jù)國家稅務總局下發(fā)的《全國統(tǒng)一稅收執(zhí)法文書式樣》，《稅務事項通知書》既可用于通知納稅人繳納稅款、滯納金（“稅款事項”），也可要求行政相對人提供有關資料，辦理有關涉稅事項（“其他事項”）。

《已證實虛開通知單》源于《稅收違法案件發(fā)票協(xié)查管理辦法（試行）》（稅總發(fā)〔2013〕66號）這一規(guī)范性文件。這份文件是稅務系統(tǒng)內(nèi)部的工作文件，不能為系統(tǒng)外的單位和個人設立任何權利與義務。最近多起司法判例也已經(jīng)證實這一論斷，即《已證實虛開通知單》屬于內(nèi)部行政行為，不能作為行政處理的直接依據(jù)。

下游企業(yè)的主管稅務機關接收《已證實虛開通知單》之后的種種處理行為，本質上是對否定“抵扣權”的行政行為如何定性，需要何種程序和證據(jù)的問題。如果認可抵扣權是納稅人依法取得的一項權利，就不能僅僅通過一個內(nèi)部程序否定認可，而是需要深入抵扣權形成的基礎對正當行政程序進行分析，這就需要進一步明確《已證實虛開通知單》的法律效力以及與此相關的增值稅處理流程。

近年來，稅務機關在處理已定性虛開增值稅專用發(fā)票的受票方時，《已證實虛開通知單》被廣泛使用。該文書引發(fā)了較大爭議，導致納稅人的諸多不滿，甚至引發(fā)了一些行政訴訟，也給接收文書的稅務機關帶來不少困惑。

文件第九條第一款規(guī)定：已確定虛開發(fā)票案件的協(xié)查，委托方應當按照受托方一戶一函的形式出具《已證實虛開通知單》及相關證據(jù)資料，并在所附發(fā)票清單上逐頁加蓋公章，隨同《稅收違法案件協(xié)查函》寄送受托方。根據(jù)文件的規(guī)定，委托方對自己立案查處的發(fā)票應當是確證了屬于虛開發(fā)票，即有充分的證據(jù)證明其查處的發(fā)票是虛開的。因此，文件要求委托方在發(fā)出本公函時，應當同時發(fā)出相應的證據(jù)資料。但這份《已證實虛開通知單》只能證明委托方查處的發(fā)票屬于虛開發(fā)票這一行政法律事實，即其查處的當事人具有虛開發(fā)票行為，而不能證明與此發(fā)票相關聯(lián)的受票方當事人是否有惡意受票的主觀故意，甚至不能證明受票的基礎交易是否真實，更不能證明受票方具有進一步虛開發(fā)票行為。這一事實很多時候還面臨著被行政復議和行政訴訟挑戰(zhàn)。即使能夠以此認定受票方存在接受虛開的行為，從行政法上，這是對兩個納稅人不同的認定和處理，必然需要單獨的處理程序和舉證安排。

根據(jù)上述文件的規(guī)定，《已證實虛開通知單》只是受托方立案的依據(jù)。受托方接收該文書之后應當對相關聯(lián)的納稅人立案檢查，調(diào)查取證，并根據(jù)調(diào)查的結果對當事人進行處理，以及復函給委托方。

但在具體操作時，有的受托方雖然對相關當事人立案檢查，但在未取得其他有效證據(jù)的情況下，就對當事人進行了處理。甚至有個別稅務機關收到《已證實虛開通知單》在不作立案的情況下就要求當事人做增值稅進項稅轉出。

（二）虛開行為主觀故意的證明標準

從稅收的整體結果出發(fā)，對虛開的主觀要素進行把握。主觀上要有明知虛開會便利受票人抵扣稅款而逃稅、騙取出口退稅或進一步對外虛開的主觀認識。將以偽造經(jīng)營業(yè)績等為目的，自己虛開但不對外交付、環(huán)開、對開等行為排除在外，這類行為不以行政征收為依據(jù)進行稅收處理和處罰，而應當作為危害稅收征收管理進行行為罰。

例如：2019年4月至7月，Z實業(yè)有限公司與杭州Q公司簽訂產(chǎn)品購銷框架合同，向Q公司銷售合金電解銅，但雙方實際上并沒有產(chǎn)生任何“電解銅”的購銷，簽訂的合同屬于虛假合同。法定代表人S不僅負責審核合同資料并簽字，還與相關工作人員對接部分業(yè)務。借此虛開增值稅專用發(fā)票900余份，涉及稅額達1.24億元，違法獲得人民幣339萬余元。

根據(jù)最高人民法院發(fā)布的《關于虛開增值稅專用發(fā)票定罪量刑標準有關問題的通知》，虛開的稅款數(shù)額在二百五十萬元以上的，認定為刑法第二百零五條規(guī)定的“數(shù)額巨大”。本案虛開的稅款數(shù)額高達1.24億元，屬于“數(shù)額巨大”，并且屬于“主觀故意”虛開專票。2021年10月22日，Z實業(yè)有限公司的法定代表人S被判處有期徒刑十二年。

如何判定屬于“主觀故意”虛開專票？法院提供的在案證據(jù)證明，法人代表S對業(yè)務的關注重點在于能開出多少增值稅專用發(fā)票，而非生產(chǎn)多少合金電解銅。法院認為，Z實業(yè)有限公司主觀上明知合金電解銅業(yè)務為虛假，仍大力開展此業(yè)務并在虛假合同上簽字，對虛開專票具有“主觀故意”，構成虛開增值稅專用發(fā)票罪。

以下是對主觀故意的認定標準的初步總結，可能也會因案件的變化而變化。

 

（三）涉票違法案件查處的四個重要文件

在涉票違法案件查處過程中，主要會涉及到以下四個重要文件，四個重要文件基于出臺時間、規(guī)范目的以及規(guī)范要求上都有所變化，對企業(yè)而言，充分了解并掌握上述四個重要文件的內(nèi)容顯得非常重要。