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阮露魯：市律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任
本文通過(guò)介紹分析上海市行政復(fù)議中政府信息公開(kāi)案件審理數(shù)據(jù)信息，定位行政復(fù)議程序在政府依法行政中的功能作用，行政復(fù)議尤其對(duì)保護(hù)公民知情權(quán)和解決行政爭(zhēng)議具有重要作用；根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和分析，提出完善信息公開(kāi)案件的行政復(fù)議程序和發(fā)展行政復(fù)議程序律師業(yè)務(wù)的建議。
本文介紹了上海市行政復(fù)議中政府信息公開(kāi)案件審理統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，包括政府信息公開(kāi)受理案件數(shù)量和占總數(shù)量比例、信息公開(kāi)案件的糾錯(cuò)數(shù)量和占總糾錯(cuò)案件數(shù)量比例、信息公開(kāi)案件行政復(fù)議和行政訴訟救濟(jì)途徑比較等；總結(jié)分析了行政復(fù)議中信息公開(kāi)案件的數(shù)據(jù)信息，正確定位政府信息公開(kāi)案件行政復(fù)議的功能作用；提出了完善政府信息公開(kāi)案件的行政復(fù)議程序和發(fā)展行政復(fù)議程序律師業(yè)務(wù)的建議。 一、上海市行政復(fù)議中政府信息公開(kāi)案件審理有關(guān)數(shù)據(jù)
2004年1月20日上海市人民政府頒布《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》），這是國(guó)內(nèi)第一部關(guān)于政府信息公開(kāi)的省級(jí)政府規(guī)章；2007年4月5日國(guó)務(wù)院頒布《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）。在政府信息公開(kāi)行政復(fù)議案件審理方面，上海無(wú)疑也在全國(guó)前列，歸納分析2004年-2011年有關(guān)上海行政復(fù)議中的信息公開(kāi)案件審理情況，我們可以得出如下數(shù)據(jù)信息。
（一）政府信息公開(kāi)受理案件數(shù)量和占總數(shù)量的比例
行政復(fù)議審理案件中，從政府信息公開(kāi)受理案件數(shù)量和占總數(shù)量的比例信息，大致可以反映行政復(fù)議申請(qǐng)人通過(guò)行政復(fù)議救濟(jì)渠道解決政府信息公開(kāi)糾紛的信任程度。
上海市政府信息公開(kāi)受理案件數(shù)量情況。2004年-2011年，上海市政府受理的的關(guān)于政府信息公開(kāi)行政復(fù)議案件與行政復(fù)議案件總量分別是，2004年24件和266件、2005年63件和413件、2006年124件和466件、2007年237件和661件、2008年365件和744件、2009年545件和913件，2010年904件和3512件（全市）,2011年622件和3052件。
上海市政府信息公開(kāi)受理案件占總案件數(shù)量的比例。2004年-2009年受理案件數(shù)量和占總案件數(shù)量的比例分別是，2004年是9.0%、2005年是15.3%、2006年是26.6%、2007年是35.9%、2008年是49.1%、2009年是59.7%，2010年是25.7%（全市），2011年是20.4%。
（二）信息公開(kāi)案件的糾錯(cuò)數(shù)量和占總糾錯(cuò)案件比例
信息公開(kāi)案件的糾錯(cuò)數(shù)量和占總糾錯(cuò)案件比例信息情況，大致可以反映復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于被申請(qǐng)人政府信息公開(kāi)的監(jiān)督力度。
上海市政府信息公開(kāi)案件的糾錯(cuò)數(shù)量。2004-2009年，信息公開(kāi)案件的糾錯(cuò)數(shù)量分別是，2004年是6件，2005年是16件，2006年是19件和88件（全市），2007年是26件，2008年是26件，2009年是49件，2011年是29件。
上海市信息公開(kāi)糾錯(cuò)案件占被糾錯(cuò)案件總數(shù)比例，2005年是53.3%，2006年是79.2%，2007年是65%，2008年是65%，2009年是94.2%。
上海市信息公開(kāi)糾錯(cuò)案件平均糾錯(cuò)率相比行政復(fù)議案件總體糾錯(cuò)率。2004年糾錯(cuò)率是38.1%，比總體糾錯(cuò)率高出一倍；2005年糾錯(cuò)率是38.3%，比總體糾錯(cuò)率高出20%；2006年糾錯(cuò)率是19.8%，比總體糾錯(cuò)率高出4.4%；2007年糾錯(cuò)率是11.0%，比總體糾錯(cuò)率高出4.9%。
（三）救濟(jì)途徑選擇比較數(shù)據(jù)：行政復(fù)議與行政訴訟
有關(guān)上海市行政復(fù)議案件數(shù)量與上海全市法院統(tǒng)計(jì)的行政訴訟案件數(shù)量比較信息，大致可以反映行政相對(duì)人對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟權(quán)利救濟(jì)渠道的選擇傾向。
上海全市法院2004年-2007年受理的信息公開(kāi)行政訴訟案件數(shù)量。其中2004年是6件，2005年是29件，2006年35件，2007年是30件，2009年是199件，2011年是406件。
對(duì)行政復(fù)議決定不服而提起行政訴訟的案件情況。2004年是5件，2005年是18件。
2004-2007年上海行政訴訟與行政復(fù)議案件數(shù)量比例比較。2004年是25:100、2005年是46:100、2006年是28.2:100、2007年是12.7:100。
另外參照有關(guān)資料，在全國(guó)范圍內(nèi)比較行政復(fù)議案件數(shù)量和行政訴訟案件數(shù)量，每年我國(guó)行政復(fù)議案件數(shù)量略少于行政訴訟數(shù)量，同時(shí)未經(jīng)行政復(fù)議程序直接進(jìn)入行政訴訟程序案件的比例是70%，公民對(duì)通過(guò)行政復(fù)議程序進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的社會(huì)公信力打出低分。相比全國(guó)，上海有關(guān)政府信息公開(kāi)案件行政復(fù)議和行政訴訟數(shù)據(jù)，2004年-2005年上海政府信息公開(kāi)案件未經(jīng)行政復(fù)議程序直接進(jìn)入行政訴訟比例分別是17%和37.9%，2004年-2007年上海關(guān)于政府信息公開(kāi)的行政復(fù)議案件數(shù)分別是行政訴訟案件數(shù)量的4倍、2.2 倍、3.5倍和7.9倍。
（四）政府信息公開(kāi)規(guī)章和條例實(shí)施效果評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)
根據(jù)有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，在政府信息公開(kāi)指標(biāo)和權(quán)利實(shí)現(xiàn)指標(biāo)方面，政府主動(dòng)公開(kāi)信息量，2004年是106730條，2005年是157011條，2006年是205835條，2007年是258405條；政府機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息量，2004年是8799件，已答復(fù)8722件，其中“同意公開(kāi)”的6913件，占79.3%，“同意部分公開(kāi)”的479件，占5.5%，未能提供相關(guān)信息的1330件，占15.2%；2005年是12465件，已答復(fù)的11700件，按規(guī)定下年度答復(fù)的765件，在已答復(fù)量中，“同意公開(kāi)”的8771件，占75.0%，“同意部分公開(kāi)”的365件，占3.1%；未能提供相關(guān)信息的2564件，占21.9%；2006年是7533件，已答復(fù)的6852件，按規(guī)定下年度答復(fù)的681件，在已答復(fù)量中,“同意公開(kāi)”的5143件，占75.0%，“同意部分公開(kāi)”的306件，占4.5%；未能提供相關(guān)政府信息的1403件，占20.5%；2007年是6485件，已答復(fù)的5893件，按規(guī)定下年度答復(fù)的592件。在已答復(fù)量中，“同意公開(kāi)”的3984件，占67.6%，“同意部分公開(kāi)”的299件，占5.0%，“否決公開(kāi)”的1610件，占總數(shù)的27.4%。另外，為更好實(shí)施《規(guī)定》和《條例》，上海在人力、資金和設(shè)施等方面也進(jìn)行了大的投資。
2009年《上海政府信息公開(kāi)制度實(shí)施的社會(huì)評(píng)估》調(diào)研小組調(diào)查結(jié)果顯示，在回答“您覺(jué)得政府公開(kāi)信息是否及時(shí)”問(wèn)題時(shí)，所有人都對(duì)政府更新信息表示肯定，有66%回答“一般”，有28%回答“十分及時(shí)”，有6%回答“很不及時(shí)”；在回答“您覺(jué)得您獲取政府信息的方式便捷嗎？”問(wèn)題時(shí)，有69.1%回答一般，有23.7%回答十分便捷，有6.2%人回答很不方便，有1%回答太麻煩。對(duì)政府機(jī)關(guān)政務(wù)信息公開(kāi)情況總體評(píng)價(jià)的調(diào)查結(jié)果顯示，比較滿(mǎn)意和一般滿(mǎn)意的比例各占45.4%和40.2%，無(wú)不滿(mǎn)意和很不滿(mǎn)意的情況；有62.9%回答實(shí)行政府信息公開(kāi)制度之后，到政府機(jī)構(gòu)辦事方便程度比以前改善。
二、行政復(fù)議程序功能：政府信息公開(kāi)案件審理數(shù)據(jù)分析
綜合分析以上第一部分關(guān)于上海行政信息公開(kāi)的行政復(fù)議案件監(jiān)督數(shù)據(jù)，我們初步可以得出以下結(jié)論：
（一）行政復(fù)議成為公民知情權(quán)救濟(jì)和解決行政爭(zhēng)議的重要渠道
相比其他地方規(guī)章，《規(guī)定》實(shí)施后的良性社會(huì)效果比較明顯。與《規(guī)定》實(shí)施前比較，公民知情權(quán)得到更有力保障；從政府信息公開(kāi)的內(nèi)容方面，大部分政府信息都通過(guò)不同的渠道予以公開(kāi)，政府信息公開(kāi)總體及時(shí)；根據(jù)第一部分有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，2004年-2007年政府主動(dòng)信息公開(kāi)量每年增長(zhǎng)情況是，2005年是47.1%，2006年是31.1%，2007年是25.5%。在依申請(qǐng)政府信息公開(kāi)件數(shù)方面，2004年-2007年政府信息公開(kāi)按照規(guī)定及時(shí)答復(fù)的件數(shù)與總件數(shù)比例，2004年是99.1%，2005年是93.9%，2006年是91.0%，2007年是90.9%；同意公開(kāi)部分和部分同意公開(kāi)的件數(shù)占總申請(qǐng)件數(shù)比例，2004年是84.8%，2005年是78.1%，2006年是79.5%，2007年是72.6%，回答政府信息公開(kāi)及時(shí)性問(wèn)題中，回答一般和十分及時(shí)的達(dá)94%。公眾對(duì)政府信息公開(kāi)工作基本表示滿(mǎn)意，在調(diào)查中，回答比較滿(mǎn)意和一般滿(mǎn)意的比例是85.6%。
通過(guò)行政復(fù)議程序監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法公開(kāi)政府信息是《規(guī)定》實(shí)施效果的有效保障。根據(jù)本文第一部分?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，2004年-2010年政府信息公開(kāi)受理案件數(shù)量和政府信息公開(kāi)受理案件占總案件數(shù)量比例增長(zhǎng)很快，以及2004年-2007年上海涉及政府信息公開(kāi)的行政訴訟案件數(shù)量情況，上海政府信息公開(kāi)的行政復(fù)議案件數(shù)量遠(yuǎn)高于政府信息公開(kāi)的行政訴訟案件數(shù)量，說(shuō)明政府信息公開(kāi)的行政相對(duì)人選擇行政復(fù)議渠道解決信息公開(kāi)行政爭(zhēng)議的意愿增強(qiáng)；2004年-2007年上海行政訴訟與行政復(fù)議案件數(shù)量比例下降，說(shuō)明行政復(fù)議申請(qǐng)人對(duì)通過(guò)行政復(fù)議途徑解決信息公開(kāi)行政爭(zhēng)議的信任度增強(qiáng)，市民認(rèn)為選擇行政復(fù)議的救濟(jì)方式更有利于解決行政爭(zhēng)議和保護(hù)公民知情權(quán)。從全國(guó)范圍來(lái)看，行政復(fù)議也是信息公開(kāi)申請(qǐng)過(guò)程中較為有效的救濟(jì)途徑，2012年上半年北京義派律師事務(wù)所向全國(guó)范圍60家環(huán)保廳（局）申請(qǐng)環(huán)境信息公開(kāi)80份，提出行政復(fù)議35件，獲得63份答復(fù)，而通過(guò)行政復(fù)議途徑獲得的答復(fù)占全部答復(fù)的40%（《法制日?qǐng)?bào)》2012年7月1日第2版）。
（二）行政復(fù)議有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政
行政復(fù)議信息公開(kāi)案件的糾錯(cuò)數(shù)量和糾錯(cuò)率是復(fù)議機(jī)關(guān)監(jiān)督依法行政的重要表現(xiàn)指標(biāo)，上海通過(guò)行政復(fù)議糾錯(cuò)的力度，倒逼行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行《規(guī)定》和《條例》，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法公開(kāi)政府信息。2004-2009年上海信息公開(kāi)案件的糾錯(cuò)數(shù)量平均每年以20%以上比例增長(zhǎng)，2005-2009年上海信息公開(kāi)糾錯(cuò)案件占被糾錯(cuò)案件總數(shù)比例每年達(dá)到50%以上，其中2006年、2009年分別達(dá)到79.2%、94.2%，2004-2005年上海行政復(fù)議案件平均糾錯(cuò)率相比總體糾錯(cuò)率平均每年達(dá)到38%以上，2006-2007年行政復(fù)議案件平均糾錯(cuò)率比總體糾錯(cuò)率平均每年高出4%以上，以上數(shù)據(jù)說(shuō)明上海行政復(fù)議制度對(duì)于政府信息公開(kāi)的監(jiān)督力度相對(duì)加大，對(duì)于政府信息公開(kāi)違反法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行為進(jìn)行糾錯(cuò)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法公開(kāi)政府信息。社會(huì)對(duì)本市開(kāi)展政府信息公開(kāi)工作給予了積極回應(yīng)和評(píng)價(jià)，近年的政風(fēng)行風(fēng)測(cè)評(píng)結(jié)果顯示，“政務(wù)（事務(wù)）公開(kāi)”測(cè)評(píng)平均分均高于其他測(cè)評(píng)內(nèi)容。
對(duì)照比較的是，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰案件的行政復(fù)議并沒(méi)有顯示足夠監(jiān)督力度。2011年6月-7月在上海市人大常委會(huì)關(guān)于《行政處罰法》的執(zhí)法檢查中，抽查行政訴訟敗訴和相對(duì)人撤訴案件合計(jì)30件，其中法院判決行政機(jī)關(guān)敗訴的11件行政處罰案件中，經(jīng)過(guò)行政復(fù)議維持原行政機(jī)關(guān)決定的竟達(dá)9件。行政復(fù)議程序?qū)τ谛姓幜P案件監(jiān)督相對(duì)較弱，可能也是政府行政處罰案件存在較多合法性問(wèn)題的原因。
三、完善政府信息公開(kāi)案件行政復(fù)議程序的建議：兼議發(fā)展行政復(fù)議程序律師業(yè)務(wù)
行政復(fù)議程序的定位和重要性質(zhì)，決定了行政復(fù)議程序是律師業(yè)務(wù)的重要領(lǐng)域，目前行政復(fù)議程序中存在的行政復(fù)議主體中立性專(zhuān)業(yè)性不足、行政復(fù)議程序公開(kāi)性缺乏和申請(qǐng)人行政復(fù)議程序權(quán)利保障不力等因素，這些因素不僅制約了行政復(fù)議程序的功能發(fā)揮，也不利于發(fā)展行政復(fù)議程序律師業(yè)務(wù)。
對(duì)于行政復(fù)議程序完善有關(guān)法律問(wèn)題，筆者建議如下：
（一）建立獨(dú)立的行政復(fù)議委員會(huì)相對(duì)集中行使行政復(fù)議權(quán)
建立獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)的行政復(fù)議委員會(huì)審理行政復(fù)議案件是程序正義的要求。行政復(fù)議委員會(huì)獨(dú)立行使職權(quán)，行政復(fù)議決定才能夠盡量不受行政干預(yù)，并獨(dú)立作出行政復(fù)議決定。目前申請(qǐng)人對(duì)行政復(fù)議信心不足的重要原因是復(fù)議機(jī)關(guān)和被申請(qǐng)人官官相護(hù);相對(duì)集中行使行政復(fù)議權(quán)，并設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，行政復(fù)議案件集中受理、集中專(zhuān)家和集中審理，有利于降低行政復(fù)議交易費(fèi)用，提高行政復(fù)議的公正、專(zhuān)業(yè)和效率。
（二）增強(qiáng)行政復(fù)議程序的公開(kāi)性和完善行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則
行政復(fù)議審理公開(kāi)程度不足，行政復(fù)議程序證據(jù)規(guī)則極不完善。根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十二條規(guī)定和第二十四條規(guī)定，行政復(fù)議原則上采取書(shū)面審查的辦法，行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則方面，僅規(guī)定在行政復(fù)議過(guò)程中，被申請(qǐng)人不得自行向申請(qǐng)人和其他有關(guān)組織或者個(gè)人收集證據(jù)。
增強(qiáng)行政復(fù)議程序公開(kāi)性和完善證據(jù)規(guī)則非常重要。一是有利于查清事實(shí)，通過(guò)申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人公開(kāi)審理過(guò)程中的舉證、質(zhì)證和復(fù)議機(jī)關(guān)的認(rèn)證，更大限度地根據(jù)證據(jù)查清事實(shí)；書(shū)面審查主要弊端是，一般不利于全面查清案件事實(shí)，行政機(jī)關(guān)作出行政處理決定，其收集的證據(jù)一般難以做到全面客觀，如難以主動(dòng)收集有利于行政相對(duì)人的證據(jù)，行政相對(duì)人因?qū)I(yè)等因素?zé)o法收集有利于行政相對(duì)人的證據(jù)并提供行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)，另外在書(shū)面審查中相對(duì)人也難以質(zhì)證行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)的合法性、關(guān)聯(lián)性、真實(shí)性和證據(jù)證明效力，尤其是證人證言，在公開(kāi)審理中接受申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人的質(zhì)證和交叉詢(xún)問(wèn)，才能夠作為定案的證據(jù)。二是有利于申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人陳述行政決定和申請(qǐng)行政復(fù)議的理由，通過(guò)充分說(shuō)理，明辨是非；目前行政復(fù)議一般不公開(kāi)審理案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)主要根據(jù)被申請(qǐng)人提供的書(shū)面材料作出行政復(fù)議決定，不利于查清事實(shí)，使申請(qǐng)人息訴服判。
現(xiàn)階段，在行政復(fù)議案件審理公開(kāi)性方面，當(dāng)通過(guò)立法盡快制定行政復(fù)議案件公開(kāi)審理案件范圍基準(zhǔn)，如案件事實(shí)比較復(fù)雜、案件標(biāo)的較大或者申請(qǐng)人數(shù)較多的案件，擴(kuò)大行政復(fù)議案件公開(kāi)審理的范圍；在行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則方面，當(dāng)初步規(guī)定申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人舉證、質(zhì)證和復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)證的規(guī)則，以及行政復(fù)議證據(jù)的提交、調(diào)取、保全和交換制度。
（三）保障行政復(fù)議申請(qǐng)人及其代理人的程序權(quán)利
在行政復(fù)議程序中，保障行政申請(qǐng)人的程序權(quán)利也就是保障程序正義，其中包括保障行政復(fù)議申請(qǐng)人的閱卷權(quán)（摘錄、復(fù)制等）、證據(jù)交換、程序信息知情權(quán)（如被申請(qǐng)人代理人姓名）等，這些均是具可操作性的措施。
（四）復(fù)議機(jī)關(guān)不當(dāng)成為行政訴訟被告
根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第二款、最高院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題解釋》第三十三條第二款規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為、復(fù)議機(jī)關(guān)不受理復(fù)議申請(qǐng)或者在法定期限內(nèi)部作出復(fù)議決定，復(fù)議機(jī)關(guān)可以成為被告，該規(guī)定不合理。理由如下，一是行政復(fù)議是行政爭(zhēng)議解決制度，具準(zhǔn)司法性質(zhì)，二是根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)選擇維持原具體行政行為更有利于維護(hù)自身利益，客觀上不利于復(fù)議機(jī)關(guān)公平審理案件；三是復(fù)議機(jī)關(guān)維持或者改變?cè)唧w行政行為，均屬于原具體行政行為作出機(jī)關(guān)法定職責(zé)權(quán)限范圍。
(五）行政復(fù)議設(shè)置為所有行政爭(zhēng)議必經(jīng)的前置程序
建議行政復(fù)議設(shè)置為所有行政爭(zhēng)議必經(jīng)前置程序（可規(guī)定另外情形）。理由如下，一是有利于專(zhuān)業(yè)、有效解決行政爭(zhēng)議，復(fù)議機(jī)關(guān)解決行政爭(zhēng)議具有專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)，行政復(fù)議程序更靈活，對(duì)維護(hù)當(dāng)事人權(quán)利更及時(shí)有效；二是行政復(fù)議可對(duì)行政行為適當(dāng)性審查，保持行政決定的統(tǒng)一性和連貫性；三是司法權(quán)的有限性和最終保障性，法治發(fā)達(dá)國(guó)家（如美國(guó)），司法審查程序上貫徹窮盡原則，行政爭(zhēng)議當(dāng)事人只有在窮盡可能的行政程序救濟(jì)以后，才能取得司法救濟(jì)。
以上五點(diǎn)完善建議，有利于行政復(fù)議公平解決行政爭(zhēng)議，也有利于進(jìn)一步拓展行政復(fù)議程序律師業(yè)務(wù)，只有初步解決以上存在的問(wèn)題，行政相對(duì)人才有信心通過(guò)行政復(fù)議渠道進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，才能夠保障行政復(fù)議程序中律師的執(zhí)業(yè)環(huán)境，增強(qiáng)行政復(fù)議程序中律師的參與度，發(fā)揮行政復(fù)議程序中律師的應(yīng)有作用。●
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